главная страница

• научные публикации

   Аннотация. Цель статьи - раскрытие особенностей управления Степным краем Российской империи через призму налоговой системы. Работа опирается в основном на делопроизводственные документы столичных и местных органов финансового управления, в т.ч. впервые вводимые в научный оборот. Впервые показывается такая особенность местной налоговой системы, как длительное отсутствие раскладочного сбора в составе промыслового налога. Впервые показана высокая роль казахского общества в распределении между плательщиками кибиточной подати, отличавшемся сильной неравномерностью. Сделан вывод о том, что налоговая политика в Степном крае проявила стремление русской центральной власти постепенно выравнивать местную систему управления до общероссийских стандартов.
   
   История налогов может представлять интерес для изучения различных отраслей жизни: сословные обязанности и привилегии, наполнение государственного бюджета, влияние государства на развитие народного хозяйства. Ограничение территориальных рамок исследования Верхним Прииртышьем задаёт другой контекст: взаимодействие оседлого и кочевого укладов.
   Административно-территориальная единица по имени Степной край была обособлена в 1882 г. и стала, по сути, буфером между "коренной Сибирью" и Туркестаном. До 1898 г. Степное генерал-губернаторство включало три области - Акмолинскую, Семипалатинскую и Семиреченскую; затем последнюю перевели в Туркестанское генерал-губернаторство. Это сделало Степной край более однородным: здесь не осталось нерусских оседлых народов (таранчи, сарты, дунгане). Остались только русские земледельцы и казахи-кочевники, "тезис и антитезис". Именно это противоречие и составляет смысл обособления Степного края. Прииртышские земли - малая часть площади Степного края, но важная арена действия главного движущего противоречия этого региона.
   Как показал А.В. Ремнёв, у людей начала XX в. не было единства в восприятии Степного края: то ли это часть Сибири, то ли - Средней Азии [1]. Нет единства и у современных исследователей. Авторы недавней книги из серии "Окраины Российской империи" [2] рассматривают Туркестан и Степной край в единой связке. Е.А. Правилова, автор специального исследования по финансовой политике на российских окраинах [3], пристально рассматривает Туркестан, но не затрагивает Степной край.
   Сибирь в конце XIX и начале XX в. - ещё не совсем Россия: земство за Уралом появилось только при Временном правительстве. Тем не менее, в 1880-е гг., с ликвидацией генерал-губернаторской надстройки над губерниями Западной Сибири, начинается включение региона в "семью" полноправных российских губерний. Налоговая система - один из показателей этого включения. Сопоставление налоговых систем Степного края и Сибири позволит лучше уяснить место Степного края в восприятии российских властей.
   Налоги с "сельских обывателей". Начнём с кибиточной подати, которая составляла важную особенность южной окраины Российской империи. В Акмолинской и Семипалатинской обл. она действовала с 1868 г., постепенно повышаясь и достигнув к концу века размера в 4 руб. с кибитки (с 1915 г. повышена до 8 руб.).
   Именно кибиточная подать в первую очередь привлекала внимание исследователей, обращавшихся к истории налогов Средней Азии в составе Российской империи. Историки советского времени - А.П. Погребинский, А.И. Буковецкий, Н.Э. Масанов, К.Р. Несипбаева [4] - старались доказать тягость налогов для казахского населения. В недавней коллективной работе, претендующей на подведение историографического итога и установление взвешенных оценок, беглое упоминание налоговой реформы 1860-х гг. сопровождается её оценкой как льготной для местного населения [5]. В качестве сухого остатка, не подвергаемого сомнению, можно назвать лишь тот тезис, что распределение кибиточной подати среди плательщиков было неравномерным. На бедных кибиточная подать давила тяжелее, чем на богатых. Почему так происходило - необходимо разобраться подробнее.
   Начать с того, что со стороны податных чиновников этот налог вызывал, по-видимому, большее недовольство, чем со стороны плательщиков. Представителям государства не нравилась, прежде всего, невозможность хотя бы более-менее точно установить число кибиток. В этом инспекторам приходилось полагаться на выборную волостную администрацию. "При переучёте, естественно, приходится ограничиваться сличением и проверкой посемейных списков, притом исключительно на основании тех или других показаний киргизов [6], которые, таким образом, по существу почти полновластно распоряжаются делом переучёта, представляя податному инспектору чисто пассивную роль протоколиста" [7] - отмечал податной ревизор Д.Л. Киреевский по итогам поездки 1902 г.
   Податные инспектора дружно отмечали взаимосвязь между заявляемым числом кибиток и политической обстановкой. В волостях с напряжённой борьбой за власть каждая из "партий" стремилась преувеличить собственную численность, ведомости показывали прирост вновь образованных кибиток ("атау"); в отсутствие борьбы за власть более важной становилась задача экономии на налогах, и в документах преобладал "опат" - убылые кибитки. В любом случае чиновники признавали, что установление настоящего числа кибиток податному инспектору недоступно.
   Вторая черта кибиточной подати, вызывавшая критику со стороны податного надзора, это неравномерность распределения бремени налога. Как выясняется, эта неравномерность определялась не единой для всех ставкой, а методами раскладки кибиточной подати. Дело в том, что ставка в 4 рубля с кибитки служила лишь расчётным показателем для определения суммы налога, причитающейся с целого волостного или аульного общества. Раскладку этой суммы между отдельными плательщиками правила требовали производить пропорционально зажиточности, определяемой прежде всего по числу скота. На деле же всё происходило иначе.
   Из инспекторского отчёта: "Наблюдается полнейший произвол и обирание бедноты противной партии. На них ложится весь расход, который произведен при выборах; на них же ложится большая половина всех налогов" [8]. Таким образом, законодательство выборные казахские управители всё-таки нарушали. Вероятно, это не было исключительной особенностью именно казахского самоуправления. Особенностью было то, что для этого им не требовалось задабривать русских чиновников. Даже понимая, что нарушения есть, чиновники ничего не могли поделать, поскольку были чужими в степи. Казахское население, - писал Д.Л. Киреевский, - "ни за что не откроет русскому чиновнику своих домашних, так сказать, закулисных секретов" [9].
   Сопоставим эту систему с тем, что мы видим у второй крупной группы "сельских обывателей" Верхнего Прииртышья - у крестьян. В результате реформы 1898 г. подушная подать у крестьян на восток от Урала сменилась государственной оброчной податью (для частных собственников - поземельным налогом). Государственная оброчная подать являла собой раскладочный сбор: сумма её определялась Минфином и развёрстывалась между губерниями, уездами, волостными и сельскими обществами, вплоть до отдельного плательщика. По закону, раскладка назначенной на губернию суммы оброчной подати проводилась между уездами и отдельными сельскими обществами пропорционально их благосостоянию (как и в случае кибиточной подати). Это правило действительно применялось. Выяснялся доход, получаемый селениями разных уездов от посевов каждой из основных культур (пшеница, овёс, ячмень), от продажи сена, отхожих промыслов, мирских оброчных статей; подсчитывались рабочие души, рабочий и нерабочий скот [10]. Не вполне ясна достоверность этих цифр, но точно, что у сотрудников казённой палаты они вызывали гораздо большее удовлетворение, чем данные о числе кибиток. Можно полагать, что поволостные оклады государственной оброчной подати соотносились с платёжными силами населения более равномерно, чем оклады кибиточной подати.
   Однако внутриобщинная раскладка производилась крестьянами по собственному усмотрению. Податной инспектор имел право советовать насчёт оснований раскладки, но не мог их навязывать. Отказать крестьянам в утверждении раскладки он мог лишь в том случае, если указанные в мирском приговоре сведения (количество рабочих рук, земли, скота и других средств производства в каждом хозяйстве) не соответствовали действительности. Учитывая, что на одного инспектора приходилось по несколько волостей (каждая - до нескольких тысяч душ крестьян), а крестьянские налоги были лишь одним из направлений его работы, получается, что проверка была возможна лишь бумажная. Инспектор пересчитывал арифметику: соблюдаются ли основания раскладки, заявленные в самом же приговоре. Крестьяне же Степного края, как правило, раскладывали государственную оброчную подать по душам, тем самым давая льготу богатым за счёт бедных.
   Рассмотрение двух самых массовых налогов Степного края - кибиточной и государственной оброчной податей - позволяет с уверенностью сделать два вывода. 1) Степень равномерности или неравномерности распределения кибиточной подати почти исключительно зависела от казахских традиций, а не от русской администрации. 2) Немногим выше была роль чиновников и в распределении государственной оброчной подати с землепашцев. Как и у казахов, у русских сумму налога для отдельного плательщика определяла община, сами плательщики. Если степень неравномерности распределения налогов у крестьян и у кочевников действительно различалась столь сильно, как это представлялось податной инспекции, то вероятно, корень различий надо искать в различии традиций самоуправления русского и казахского обществ.
   Кибиточная подать - не только важнейшее отличие налоговой системы казахской степи от сибирских губерний, но и крупнейший источник дохода казны с этих земель. По данным Министерства финансов [11], оклад кибиточной подати в 1911 г. составил в Акмолинской, Семипалатинской и Семиреченской обл. соответственно 385,1 тыс., 503,7 тыс., 737,3 тыс. руб. Это на два порядка больше, чем сборы государственного налога с городской недвижимости (24 тыс., 9 тыс., 3 тыс. руб. соответственно) или квартирного (41 тыс. и 7,7 тыс., в Семиреченской - нет). Однако государственная оброчная подать, незначительная в Семипалатинской обл. (16,1 тыс.) и не очень значительная в Семиреченской (78,2 тыс.), в Акмолинской была сопоставима с кибиточным сбором (378,5 тыс. руб.). Ещё больший доход бюджету приносил промысловый налог: 648,4 тыс. по всем трём областям ведомства Омской казённой палаты. Таким образом, общероссийские налоги здесь давали сборы, сопоставимые кибиточной податью. Изучение местной системы прямых налогов невозможно без их учёта.
   Промысловый налог. Зякет как налог с предпринимателей сменился после прихода русских пошлинами за право торговли и промыслов. Вместо 2,5 % от цены товара торговцы стали платить сумму, зависящую от внешних признаков (размер торгового помещения, ассортимент и т.д.) и не зависящую от суммы выручки. Это делало налог неравномерным и ограничивало возможности его повышения. Как следствие, в последние два десятилетия XIX в. в России состоялись две реформы промыслового налога. Сохраняя патент (разрешение на торговлю или промыслы определённого вида), правительство ввело дополнительные сборы, зависящие от прибыли. Для провинции, скудной акционерными предприятиями, особенно важны те из новых сборов, которые относились к "неотчётным" (неакционерным) предприятиям: дополнительный раскладочный сбор (1885 г.) и сбор "с излишка прибыли" (1898 г.).
   Но именно эти-то сборы и не были введены в Степном крае: их заменила 25-процентная прибавка к цене патента. Ограничение было существенным. Оно поставило Степной край в один ряд с хантами, эвенками и иными обитателями северных и восточных сибирских окраин, но отделило его от ближайших уездов Тобольской и Томской губерний. "Необходимо было считаться с огромными пространствами, редким населением и бытовыми особенностями преимущественно инородческого населения наших окраин, не всегда даже имевшего прочную, постоянную оседлость" - пояснял позже Департамент окладных сборов [12]. Более определённо этот же довод изложил Д.Л. Киреевский: "При огромных протяжениях степи, естественно, что податным инспекторам совершенно не под силу наблюдать за правильностью выборки документов разного рода кочующими торговцами" [13]. Как и в случае с кибитками, всё зависело от волостной администрации.
   Несмотря на признание им невозможности контролировать торговлю разъездных торговцев в степи, сам же Д.Л. Киреевский в том же отчёте завершал обзор промыслового налога утверждением о необходимости распространения реформы: "И Казенная Палата, и податные инспекторы давно уже прониклись убеждением в необходимости сказанной реформы, которая с одной стороны создаст как бы новую эру в обложении местной торгово-промышленной деятельности, а с другой - несомненно обеспечит казне новый источник доходов" [14].
   Омская казённая палата действительно уже обращалась в министерство с предложением ввести дополнительный налог. Этот вопрос обсуждался на 2-м съезде податных инспекторов Омской казённой палаты в декабре 1896 г. Решение было принято положительное - в пользу введения налога. Показательно, впрочем, что причина невведения сбора, согласно журналу заседаний съезда, выглядит иначе, чем в департаментских цитатах. "Съезд высказал, что торговля Степного Края в настоящее время достаточно окрепла и не нуждается в льготах <...> При этом съезд признал целесообразным введение первоначально раскладочного сбора лишь с гильдейских предприятий, введение же негильдейского сбора было признано более сложным и преждевременным вследствие неустойчивости и малодоходности весьма многих предприятий, содержимых по свидетельствам мелочного торга и промысловым" [15]. Получается, что отсутствие промыслового налога трактовалось автором съездовской резолюции не как уступка недоступной контролю кочевой торговле, а как льгота предпринимателям, контролировать которых было вполне возможно.
   Полутора годами позже, в мае 1898 г., ходатайство о введении в Степном генерал-губернаторстве дополнительного раскладочного сбора действительно было отправлено управляющим Омской казённой палатой в Минфин. В отличие от решения съезда, предлагается ввести раскладочный сбор как с гильдейских, так и с негильдейских предприятий. Управляющий объясняет это тем, что за минувший после съезда год с лишним силами самих же инспекторов были собраны достаточно достоверные статистические материалы, позволяющие оценить мелкую торговлю как тоже готовую к раскладочному сбору (сбором сведений объясняется и задержка с отправкой ходатайства).
   Обращает на себя внимание, что вопрос о введении раскладочного сбора обсуждался съездом по инициативе бывшего здесь податного ревизора В.Т. Судейкина. Податной ревизор - это столичный сотрудник, по должностному статусу не уступающий начальнику казённой палаты, работающий непосредственно под руководством директора Департамента окладных сборов и проводящий его линию. Несомненно, участниками съезда он рассматривался как высокое начальство. Таким образом, решение съезда 1896 г. и ходатайство 1898 г. оказываются на самом деле не инициативой снизу, а выполнением пожелания начальства.
   Со стороны столичного начальства реформирование промыслового налога зависело от двух департаментов - Окладных сборов и Торговли и мануфактур. О том, что они в конце века действовали заодно, позволяет судить сопроводительное письмо начальника Омской палаты к уже цитированному "ходатайству" 1898 г. Оно открывается прямым указанием на то, что препровождаемый документ составлен "Вследствие личного мне предложения Вашего Превосходительства в Ноябре 1897 г." [16]. После преобразования Департамента торговли и мануфактур в ряд отделов взаимопонимания стало меньше. В 1902 г. Д.Л. Киреевский, ратуя за введение дополнительного промыслового налога в Степном крае, писал: "Несмотря на неоднократные, подкрепленные подробным цифровым материалом ходатайства Палаты в этом смысле, Отдел Торговли по неизвестным мне причинам медлит с принятием надлежащего решения" [17].
   Сам же Д.Л. Киреевский и в дальнейшем возвращался к этой теме. В 1905 г. он писал о ненормальности отсутствия раскладочного сбора в Степном крае в связи с ревизией Тобольской губ. "Ежегодно по несколько торгово-промышленных фирм переносят свои действия из Тобольской губернии в ближайшие к ней местности Акмолинской области, с явной целью уклониться от уплаты дополнительного промыслового налога. За последнее время в этом отношении особенно отличились заграничные конторы по экспорту масла, большинство которых постепенно ушло из Кургана, преимущественно в Омск и Петропавловск" [18].
   В это время уже близилась к концу разработка нового проекта Положения о промысловом налоге, и вопрос о расширении пространства действия дополнительного налога был поднят вновь. В октябре 1907 г. Департамент окладных сборов запросил мнение Омской палаты: следует ли вводить сбор по всему Степному краю или только в "наиболее развитых в торгово-промышленном отношении пунктах" [19]. Апрельский 1908 г. ответ Палаты выражал уверенность, что налог в Степном крае надо применять "без каких-либо изъятий, так как самою распространенною здесь торговлею степною является или торговля развозная, или же мелкая скупка, облагаемая по торговым свидетельствам IV разряда, а таковые оба вида торговли раскладочному и процентному сборам не подлежат. Остальная торговля <...> ничем не отличается от соседних губерний Сибири, где этот сбор введен" [20].
   Но реформа промыслового налога, невыгодная крупным предпринимателям, затягивалась; откладывалось и распространение раскладочного сбора по всю страну. Только осенью 1914 г., после начала мировой войны и обострения бюджетных трудностей, дело сдвинулось. Начиная с 1915 г., дополнительный промысловый налог был введён и в Степном крае (одновременно с другими сибирскими окраинами). Поясняя основания для введения раскладочного сбора, авторы министерского представления писали: "Местная торговля, до того времени по преимуществу кочевая, развозная, с переходом инородцев к более оседлому образу жизни стала приобретать более оседлый и более доступный учету характер, и общее число торговых и промышленных предприятий в этих местностях, а также их прибыли и обороты заметно увеличились; проведение же железных дорог, открывших доступ к рынкам сбыта, вызвало к жизни целый ряд новых отраслей промышленности и торговли и повело к возникновению в этих местностях целого ряда новых торгово-промышленных центров" [21]. Как видно, обоснование казённой палаты более практично ("всё равно кочевая торговля слишком мелкая"), а министерское - более пафосно ("кочевая торговля под благотворным русским влиянием превращается в оседлую"). В любом случае, обособленность Степного края по части промыслового налога закончилась.
   Мы видели, что документы не дают единой причины урезанного существования промыслового налога в Акмолинской и Семипалатинской областях. Есть основания говорить и об учёте особенностей кочевой торговли, и о желании облегчить развитие торговли оседлой; не исключено, что надо учитывать и собственный интерес податных чиновников (уменьшение количества работы) и другие обстоятельства.
   В любом случае, урезанный промысловый налог стал знаком снисходительного отношения столичной власти к Степному краю. Это была не менее важная особенность местной налоговой системы, чем кибиточная подать. Но в отличие от кибиточной подати, промысловый налог затрагивал не только "недоразвитую" (с точки зрения российского уклада) часть Степного края. Получалось, что весь этот двуединый край подгонялся под тот стандарт, который связывался с традиционным укладом и противоречил его русской ассимиляции. Это делало урезанный промысловый налог гораздо менее устойчивым, чем кибиточная подать. Задолго до реформы октября 1914 г. в правительстве существовали сторонники полноценного привлечения Степного края к промысловому налогу. Они и одержали верх.
   Подведём итоги. История налогов в Степном крае своеобразна. На протяжении всего рассмотренного периода сохранялась такая особенность местных налогов, как кибиточная подать. С "обычными" сибирскими налогами она разнилась не только закреплённым в её названии основанием для расчёта, но (что важнее) и степенью прозрачности для российских чиновников. В то же время, именно с точки зрения практики расчёта разница между кочевыми и крестьянскими налогами была не столь значительной, как это принято изображать. В том и в другом случае ключевую роль играло местное общество.
   На протяжении существования Степного края налоговая система постепенно менялась в сторону приближения к общесибирской и общероссийской. Одни реформы проводились одновременно с Россией (подоходный налог). Другие (квартирный налог) - позже, чем в России, но одновременно с Сибирью. Третьи (дополнительный промысловый налог) - позже "коренной Сибири", наравне с её "инородческими" окраинами. Таким образом, налоговая политика проявила стремление русской центральной власти постепенно выравнивать здесь систему управления до общероссийских стандартов.
   Состояние налоговой отрасли в Акмолинской и Семипалатинской областях в значительной мере обусловливалось обособлением Степного края как средством переваривания среднеазиатских приобретений России. В одной административно-территориальной единице соединились районы, уже освоенные русскими, с более обширными, но разреженными пространствами, живущими ещё в кочевой традиции. По-видимому, власть рассчитывала, что северная и восточная окраины Степного края станут рассадником русского уклада для кочевых районов. Развитие Степного края должно было повторить историю тех местностей, которые на исходе XIX в. воспринимались в качестве коренной Сибири. Время показало, что в таком соединении был риск: не успев ассимилировать кочевников, Россия потеряла и прииртышские земли, вынесенные в Степной край в качестве плацдарма русификации.