Россия в начале XX века: государство и налогоплательщик.
Кириллов А.К.

Опубликовано в: Государство и личность в истории России. Материалы региональной научной конференции. Новосибирск, 2004. С. 49-58.

    Государство и личность. Власть и общество. Эти противопоставления традиционны. На подсознательном уровне прижилось и представление о капиталистических отношениях, несущих освобождение личности и развитие гражданского общества.
   Общие представления как раз и ценны своим обобщающим характером, но иногда полезно примерить их к частным случаям. Частный результат может дать повод ещё раз задуматься над общим выводом. Одним из примерочных объектов для представлений о государстве и личности может служить Россия второй половины XIX - начала XX века. С одной стороны, в этот период ещё можно рассчитывать обнаружить идущие из глубины веков традиции, не дошедшие до наших дней. С другой стороны, и в течение этих шести десятилетий в полной мере успели проявиться тенденции нового времени, вызванные к жизни новыми экономическими условиями.
   Одной из, если не самой показательной в этом отношении, является налоговая сфера. Как отрасль экономическая она развивается под воздействием экономических процессов. В то же время, налоги непосредственно затрагивают карман влиятельных людей, поэтому всякая налоговая тема является одновременно важным политическим вопросом.
   Податная история пореформенной России богата реформами. Коль скоро мы обращаемся к ней за иллюстрацией на тему "государство и личность", в первую очередь нас будут интересовать не принципы расчёта налогов, а организация их исчисления. Впрочем, по мере необходимости мы будем обращаться и к общему обозрению налоговых реформ периода.
   Начнём с налогообложения большей части населения - крестьян. Оно претерпело в течение рассматриваемого периода две основных реформы. Первая из них - отмена подушной подати. Необходимость этой реформы диктовалась экономическим развитием страны. Уже и до Александра II было очевидно, что расслоение крестьян слишком сильно, чтобы дальше можно было сохранять подушный принцип, не учитывающий разницы между богатыми и бедными плательщиками. Ускорение экономического развития, а заодно и процесса расслоения в деревне, вывело отмену подушины в разряд первоочередных задач.
   Крестьяне Европейской России перестали платить подушную подать вследствие ряда законов 1880-х гг., наиболее важный из которых был принят в 1885 г.[1]. Взамен подушины крестьяне (наравне с прочими землевладельцами) перешли к платежу поземельного налога [2]. При всей своей огромной значимости с точки зрения уничтожения сословных пережитков, эта реформа не внесла нового в работу налогового аппарата. По-прежнему государственные чиновники определяли цифру налога для общины в целом, а сельский сход уже развёрстывал эту сумму между дворохозяевами, руководствуясь собственными соображениями.
   Таким образом, на уровне отдельного плательщика сохранялась раскладочная система, опиравшаяся на круговую поруку. Последняя являла собой один из наиболее контрастных пережитков старой эпохи. Конечно, она несколько видоизменялась, подстраиваясь под существующие условия. Из орудия перераспределения средств в рамках сельского общества порука всё более превращалась в средство закабаления бедных богатыми. Но в целом она тормозила объективно неизбежный процесс раскрестьянивания. Так же, как и весь общинный уклад жизни, круговая порука была обречена.
   Именно отмена круговой поруки выглядит для нашей темы наиболее важной реформой крестьянских налогов. Для большинства крестьянства она произошла в 1903 году [3]. Коллективная ответственность общины перед казной сменилась личной крестьянской ответственностью. Однако это не значит, что государство стало производить личную раскладку налоговых платежей - вплоть до каждого плательщика. Такое изменение потребовало бы невероятного увеличения государственного аппарата.
   Право назначения точной суммы, подлежащей уплате каждым крестьянином, сохранили за сельским сходом. Значит, у крестьян появилась возможность "повесить" основную часть налогов на "безвестно отсутствующих" и на самых бедных, с которых взять всё равно ничего нельзя. До отмены круговой поруки платить за них в любом случае пришлось бы обществу, теперь же - каждый сам за себя. Понимая эту опасность, ещё в 1899 году Министерство финансов ввело в действие новое Положение о порядке взимания окладных сборов с надельных земель сельских обществ [4]. Согласно инструкции к этому Положению, в раскладочном приговоре общества обязательно должны быть указаны принципы, по которым произведена развёрстка налога. Жёстко прописывать сами эти принципы Министерство не стало, понимая, что предусмотреть всё разнообразие местных условий в одном законе невозможно. Сходу предоставили право самостоятельно решать, будут ли налоги раскладываться по числу работников, площади запашки, количеству скота, ещё каким-то показателям или сразу по нескольким. Но какой бы вариант ни выбрало общество, оно обязано было заявить его при начале раскладки и в дальнейшем строго придерживаться. За этим следили земские (в Сибири - крестьянские) начальники и податные инспектора, которым приговоры поступали на утверждение. Впрочем, немногочисленность названных должностных лиц не позволяла им проверять, насколько точно указана в приговоре облагаемая база каждого крестьянина. Установить можно было лишь явное несоответствие между приговором и действительностью.
   Таким образом, решающая роль в определении платежа каждого крестьянина принадлежала всё-таки сходу. Значит, для большей части населения страны действовала система общественного осуществления такой важной ныне функции государства, как определение размера налоговых платежей.
   Стоит подчеркнуть, что в основе своей эта система не была нововведением - напротив, корни её уходят в минувшие века. Однако на рубеже XIX и XX вв. её пришлось приспособить к меняющимся условиям. Тенденция индивидуализации жизни заставила правительство убрать коллективную ответственность сельского общества, что сделало необходимым вмешательство государства в самостоятельную дотоле раскладку податей сходом.
   Но, может быть, крестьяне - статья особая, а в более современном городе дело обстояло иначе? Обратимся к промысловому налогу, посредством которого облагались предприниматели. Реформы в этой области на рассматриваемом отрезке предпринимались несколько раз. Наиболее существенными стали реформы 1885 и 1898 гг. [5], после которых промысловый налог почти не претерпел изменений до самой революции.
   Накануне 1885 года промысловое обложение основывалось, по существу, на вменённом доходе. Налоги с предприятий всех уровней взыскивались посредством продажи патентов (свидетельств и билетов), т.е. разрешений на право торговли, имевших твёрдую цену. Одно разрешение требовалось выбрать на само право производства торговли или промысла, другое - на каждое используемое торгово-промышленное заведение. И свидетельства, и билеты были разбиты на несколько разрядов разной цены в зависимости от вида открываемого предприятия и местности, где оно находится. Различие в ценах обеспечивало некоторое движение к пропорциональности налогов: оптовый торговец платил заведомо больше лотошника. Зато два торговца, попадающие в один разряд, должны были платить одинаковые суммы, даже если их обороты (и прибыль) различались на порядок. Очевидно, что цена свидетельств и билетов устанавливалась исходя из платёжных сил беднейших торговцев данной категории. При этом для мелких торговцев она всё-таки оказывалась тяжёлой, а для крупных - незначительной. Получалось, что патентное обложение сдерживает рост мелкого и среднего предпринимательства, и в то же время, государство недополучает значительные суммы, которые могло бы взять с богатых торговцев и промышленников безо всякого перенапряжения их сил.
   Такая система могла быть терпима в прежние времена, когда торговля и промышленность играли меньшую роль в экономике страны. Но в пореформенный период, когда всё быстрее развивалось крупное производство, когда сплошь и рядом появлялись акционерные общества с миллионными капиталами, ненормальность положения становилась слишком явной. Реформирование промыслового обложения - как, впрочем, и все реформы - встречало сопротивление влиятельных лиц, поэтому ни при Н.Х. Бунге, ни при С.Ю. Витте воплотить желаемое полностью не удалось. Однако оба этих министра действовали в одном направлении. Вторая реформа продолжала и углубляла логику первой, и в данном случае мы можем себе позволить не разделять их.
   По итогам реформ 1885 и 1898 годов патентный сбор за право заниматься предпринимательской деятельностью оказался дополнен сборами, основанными на подоходном принципе и различающимися для двух категорий плательщиков: отчётных [6] и неотчётных предприятий. Первые стали платить дополнительный процентный сбор с прибыли и процентный же сбор с капитала (по прогрессивной шкале от 3 до 5 %; впоследствии потолок прогрессии увеличили до 14 %). С этими сборами проблем не возникало, поскольку и прибыль, и величина капитала легко проверялись по бухгалтерским книгам предприятий. Сложнее было с неотчётным большинством торгово-промышленных учреждений страны. Для них дополнительный сбор имел раскладочный характер. Сумма сбора с каждой губернии утверждалась Министерством финансов ежегодно в зависимости от степени экономической развитости, определяемой числом выбранных патентов и прочими показателями. Эта цифра подлежала дальнейшему разверстанию между отдельными уездами и далее - между плательщиками пропорционально их прибыли. Кроме того, неотчётные предприятия оказались обязаны платить процентный налог "с излишка прибыли", который взимался с тем расчётом, чтобы все они платили налог с прибыли не менее, чем 3,3 % [7].
   Таким образом, обложение не ведущих строгой отчётности предпринимателей тоже исходило из размера полученной ими прибыли. Естественно, встал вопрос, каким образом её определить. Для этого ввели принцип обязательной подачи деклараций об обороте при определении "нормальной прибыльности" для каждой отрасли в данной местности. Таким образом, в каждом уезде требовалось определить эту самую "нормальную прибыльность", да ещё и оценить, хотя бы приблизительно, правдоподобность сведений об оборотах, поданных предпринимателями. Несмотря даже на введение, специально для воплощения нового промыслового налога, податных инспекторов (в среднем - по одному на уезд), сил государственного аппарата для решения поставленной задачи явно не хватало. Поэтому здесь прибегли к тому же, по сути, способу, что и в крестьянском обложении - поручили раскладку самим плательщикам. Единственное отличие - если крестьяне решали вопросы на сходе все сообща, то у плательщиков промыслового налога заседали 6 человек, выбранных остальными в уездное присутствие. Остальные имели право присутствовать на заседаниях лишь с совещательным голосом. Предполагалось, что, поскольку каждый предприниматель представляет всю торгово-промышленную конъюнктуру своего района, эти шестеро смогут более-менее достоверно проверить подлинность заявлений и определить нормы прибыли по отраслям. Податной инспектор участвовал в работе податного присутствия в качестве председателя.
   Подобная описанной система присутствий действовала и в остальных государственных налогах: с городской недвижимости, квартирном и подоходном. Первый из них появился в российской налоговой системе ещё в 1863 г., взамен подушной подати с мещан [8]. Первоначально он взимался по раскладочной системе, т.е. способом, описанным для крестьянского обложения и дополнительного налога с неотчётных предприятий, "сверху вниз". Министерство "на глазок" определяло сумму налога для каждой губернии, и далее местные власти распределяли предписанную сумму. Распределением же его между плательщиками занималось городское самоуправление (оно само его и собирало и вносило в казну).
   Раскладка государственного налога с городских недвижимостей составляла постоянную головную боль Минфина. В течение нескольких десятилетий министерство билось над усовершенствованием оценок городской недвижимости, лежавших в основе развёрстки, однако раскладка всё равно оставалась неравномерной. Каждое городское управление производило оценку местных строений по своему разумению, так что между собой оценки получались трудно сопоставимыми. Как следствие, в разных городах владельцы недвижимости уплачивали в налог разную часть действительной стоимости своих зданий. К тому же вредное воздействие оказывал сам раскладочный принцип. Ведь при раскладочной системе сумма платежа каждого человека зависит не только от ценности его недвижимости, но и от оценки остальной недвижимости в городе, а точнее - от доли его дома в стоимости всех городских зданий. То есть внесение каких-либо изменений в раскладочные ведомости (в связи со строительством новых домов или обветшанием старых) означает пересчёт суммы налога для каждого из тысяч плательщиков. Избегая лишней работы, городские власти предпочитали без крайней нужды не менять раскладки, сохраняя их из года в год. Соответственно, общая оценка городских недвижимостей не возрастала (несмотря на действительный рост их стоимости), что не давало государству повода повысить размер сбора с данной губернии. В лучшем случае в городах устанавливался средний процент ежегодного повышения оценки. Но и в этом случае действительной переоценки не происходило, действительные пропорции стоимости отдельных имуществ в рамках города искажались.
   Замена раскладки окладной системой произошла в 1910 году [9]. Отныне министерство устанавливало только принципы разбиения плательщиков на группы и ставки для каждой из них; сумма же сбора определялась "снизу вверх". Налогооблагаемой базой служила доходоспособность имущества. Если доход, приносимый имуществом, можно было установить точно, именно эта цифра бралась за основу. Если документальных данных по арендной плате не имелось либо недвижимость вообще внаём не сдавалась и дохода не приносила, доходоспособность имущества определялась путём сравнения его с другими подобными строениями с учётом всех возможных факторов, влияющих на цену. Исходя из полученной цифры определялся размер сбора для каждого плательщика: 6 % доходоспособности имущества (либо, если её всё же установить не удалось, 0,3 % стоимости).
   Такая реформа подразумевала повышение точности оценки каждого облагаемого имущества. Поэтому тем же законом 1910 года непосредственное определение облагаемой базы было передано из ведения городских управ в особые присутствия по налогу с городских недвижимостей. Присутствия должны были раз в пять лет проводить, основываясь на декларациях плательщиков, оценку всех недвижимостей и приносимого ими дохода. Затем до новой переоценки их работа ограничивалась учётом происходящих изменений (новостройки, пожары и т.п.). Одно присутствие охватывало небольшой город (несколько тысяч недвижимых имуществ); крупные города подразделялись на несколько податных участков.
   Развитие промыслового обложения и появление налога с городской недвижимости не могло исправить коренной недостаток системы прямых налогов Российской империи. Перенапряжение платёжных сил бедного большинства общества сочеталось с незначительной обложенностью богатого меньшинства. Идея подоходного налога витала в воздухе, но её практическое применение сталкивалось с сопротивлением консерваторов и техническими трудностями организации его взимания.
   В качестве первого шага на подоходном направлении Министерство финансов в 1893 году добилось введения квартирного налога [10]. Министерство открыто разъясняло, что новый налог является прототипом подоходного и имеет целью взять больше с зажиточных слоёв. Облагаемой базой выступали в данном случае используемые по назначению жилые помещения, арендная плата за которые превышала необлагаемый минимум. При этом государству было всё равно, является жилец квартирантом-нанимателем или собственником жилья: для последних "арендная плата" рассчитывалась исходя из обычных цен на аренду подобного жилья. Очевидно, что и в данном случае невозможно было требовать от одного на весь город инспектора проводить работу по проверке деклараций от всех горожан (а также по надзору за тем, все ли подлежащие платежу данного налога подали декларации). Поэтому и определение платежей по квартирному налогу проводилось особыми присутствиями. Впрочем, методы оценки недвижимости для расчёта квартирного налога использовались те же, что и при определении налога с городских недвижимостей. Поэтому работа обоих присутствий оказывалась очень похожей, и материалы по этим налогам нередко перемешаны в одном архивном деле.
   Идея личного подоходного налога вышла на новый этап развития в 1916 году. Появившийся тогда налог так и назывался - подоходный [11]. Его введение не произвело переворота в российской налоговой системе: высокий необлагаемый минимум выводил из-под его действия подавляющее большинство населения страны, включая крестьян. Таким образом, налог этот, как и квартирный, имел частное действие, почему и для него была использована уже виденная нами система присутствий. Впрочем, поскольку налог наиболее явно из всех существующих затрагивал интересы знати, в него было внесено существенное отличие в виде презумпции невиновности плательщика. В случае несогласия присутствия по подоходному налогу с поданной декларацией именно оно должно было доказывать ложность декларации, а не плательщик - её достоверность (как в других присутствиях). Сделать же это, особенно в условиях непроработанности подзаконных актов о взаимодействии с банками и иными организациями на предмет установления доходов их клиентов и сотрудников, было чрезвычайно трудно.
   Итак, сразу в нескольких новых налогах действовала система податных присутствий. Как проявила она себя на деле? Общеизвестно стремление городских выборных уклониться от порученных им не оплачиваемых должностей. Не всегда удавалось с первого раза собрать кворум и на заседаниях налоговых присутствий. Однако в целом система оказалось действенной. Выборные сознавали, что определение суммы платежей без их участия (податной инспектор имел на это право в случае двукратной неявки кворума) может повлечь для них же самих материальный ущерб, поэтому относились к своим обязанностям не формально. В Омске в 1907 году на этой почве даже произошло столкновение [12]. Инспектор рассчитывал, что выборные не глядя утвердят предложенные им оценки, а те, накануне крайнего срока рассылки повесток плательщикам, заупрямились и потребовали обсуждать каждое имущество. В конце концов, после вмешательства вышестоящего начальства, спор разрешился в пользу выборных.
   Сам собой напрашивается вопрос о соотношении полномочий инспектора и представителей плательщиков. Решения в присутствии принимались простым большинством голосов, которое принадлежало выборным. Единственной привилегией податного инспектора было обжаловать решение большинства в губернское присутствие по соответствующему налогу, которым руководил председатель казённой палаты. Однако и на губернском уровне большинство присутствия составляли представители плательщиков и местного самоуправления, поэтому не единичны случаи, когда податной надзор проигрывал спор.
   В таком случае не представляла ли система податных присутствий ущерба для казны? Существенного ущерба - не представляла. Основная часть оценок утверждалась без споров. Во-первых, большинство оцениваемых присутствиями доходов и имуществ принадлежало к числу мелких, на которых много и не выгадаешь, да и делать это особого смысла нет. Споры шли обычно вокруг сумм налога для крупных плательщиков, которых не так уж и много. Во-вторых, существенное расхождение между предложениями податного инспектора и выборных приводило к затяжному спору. Обе стороны придумывали самые разные доводы в свою пользу. В случае, например, с оценкой недвижимости учитывались тенденции изменения стоимости недвижимости в данном районе со времени последней документированной сделки; дотошно высчитывалась стоимость аренды квадратного и кубического метра в похожих зданиях; выискивались различия в отоплении, высоте потолков, освещении, внешнем виде зданий; принимались в расчёт даже такие факторы, как близость арендуемого помещения к месту работы жильца или наличие покладистых соседей. Учитывая, что выборные работали в присутствиях бесплатно, можно понять, что подобные споры возникали лишь в немногих случаях. В общем, наличие конкурентной оценки подталкивало каждую из сторон к "золотой середине".
   Изложенный выше материал отчётливо высвечивает два обобщения. Для начала отметим неподвижное явление. В начале XX в. в самодержавной бесправной России общество, оказывается, играло значительную роль в определении налоговых платежей, то есть выполняло часть работы, ныне принадлежащей ведению государства. Причём в более близкой к вековым традициям крестьянской системе роль государственных чиновников ещё менее значима, чем в "капиталистических" налогах (промысловом, с городской недвижимости, квартирном и подоходном). Крестьяне не просто исчисляли облагаемую базу каждого, но и сами выбирали принципы расчёта.
   Теперь (и это - второй пункт) посмотрим направление развития. В течение второй половины XIX - начала XX в. описанное явление не появилось и не усилилось. Оно существовало с древних времён, а в рассматриваемый период ослабло под воздействием налоговых реформ. Эти реформы были вынуждены у правительства капиталистическим развитием, требовавшим индивидуализации жизни. Индивидуализации, выгодной как государству (стремящемуся собрать возможно больше налогов при огромном разбросе доходов), так и гражданам (желающим обеспечить себя против нарушения их интересов, вполне возможного при раскладке налогов местным обществом). Вытеснение государством общества из налоговой отрасли стало неотъемлемой составляющей этих реформ.
   И здесь мы возвращаемся к началу статьи, к стереотипам о рыночной системе, несущей демократизацию и усиление гражданского общества в противовес государству. По всей видимости, стоит определиться с разнозначным понятием "общество". Усиление общества как целого, как самоорганизующейся единицы (а не совокупности отдельных граждан) противоположно сути капиталистического развития. Говоря о развитии гражданского общества, надо чётко представлять, что это - совсем не древнее русское общество (община, мир), являющее, по существу, противовес государству ("государство в государстве"). Современное общество есть общество, основанное на личностной обособленности, а не на общинности; на государственных законах, а не на обычном праве. Это общество государственное, и развитие его прямо связано с деятельностью государства.


Примечания:
   [1] Кованько П. Главнейшие реформы, проведённые Н.Х. Бунге в финансовой системе России. Киев, 1901. С. 37, 38, 43.
   [2] Нередко главным крестьянским налогом конца XIX - начала XX в. называют выкупные платежи. На самом деле выкупные платежи, по сути своей, являлись чётко ограниченной по сумме и срокам долгосрочной ссудой. По выплате этой ссуды единственным платежом крестьян в государственный бюджет оставался бы поземельный налог.
   [3] Вестник финансов, промышленности и торговли (ВФПТ). 1903. № 13. С. 546-553; ВФПТ. Постановления правительства. 1910. № 34. С. 508-523.
   [4] ВФПТ. 1899. № 28. С. 39-44; ВФПТ. Постановления правительства. 1899. № 28. С. 499-505.
   [5] Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 573. Оп. 34. Д. 56. Л. 6-21.
   [6] Отчётными именовались акционерные предприятия. Они обязывались ежегодно публиковать проверяемые отчёты о своей деятельности и вести бухгалтерию по установленным официально правилам. Соответственно, все остальные назывались неотчётными.
   [7] В частности, это формулировалось так: если прибыль предприятия превышает 30-кратную стоимость выбранного промыслового свидетельства, то с каждых 30 рублей этого излишка прибыли будет взиматься по рублю налога.
   [8] РГИА. Ф. 573. Оп. 20. Д. 2114. Л. 62.
   [9] ВФПТ. 1911. № 5. С. 185-187.
   [10] ВФПТ. Постановления правительства. 1893. № 24. С. 295-296.
   [11] ВФПТ. 1916. № 18. С. 218-219.
   [12] РГИА. Ф. 573. Оп. 20. Д. 1735. Л. 1-36.

назад в публикации

Rambler's Top100